In Italia oltre il 79% del gettito IRPEF è assicurato da lavoratori dipendenti e pensionati.La fonte, assolutamente autorevole, è la Corte dei Conti, che lo scrive nella relazione sugli effetti derivanti dall’azione di controllo fiscale in termini di maggior rispetto della disciplina tributaria,

nella quale, tra l’altro, si legge delle “contraddizioni della strategia fino a oggi utilizzata e la sostanziale assenza di deterrenza del sistema di contrasto a causa dell’affievolimento del sistema sanzionatorio e mancato potenziamento operativo dell’apparato di controllo”, soprattutto nei riguardi dei cinque milioni di contribuenti attivi in settori indipendenti. Nella relazione è anche scritto che “L’evoluzione del sistema implic
a un diverso ruolo dell’amministrazione fiscale, non più solo orientata a un’azione repressiva e reattiva, ma anche fortemente impegnata a indurre comportamenti coerenti nella fase dell’adempimento”, che induca comportamenti virtuosi dei contribuenti.

La Magistratura contabile evidenzia che il funzionamento del nostro sistema fiscale “si è sensibilmente discostato dal modello teorico, producendo un’ingiustificata grave sperequazione tra il livello di contribuzione del lavoro dipendente e di pensione e quello derivante dallo svolgimento di attività economiche indipendenti. La rilevanza dello scostamento è particolarmente evidente con riguardo all’Irpef, per la quale le ritenute effettuate dai sostituti d’imposta sui redditi di lavoro dipendente e di pensione costituiscono nel 2013 oltre il 79% del gettito totale derivante da adempimento spontaneo e l’Irpef dichiarata per il 2011 deriva per l’81,4% da contribuenti il cui reddito prevalente è di lavoro dipendente o di pensione”.

Con una buona dose di sarcasmo si potrebbe trovare la “notizia” nel fatto che dal 2011 al 2013 il gettito assicurato dal reddito fisso è “diminuito” di 2,4 punti percentuali…

Evasione, “un’azione deterrente alquanto modesta”

Poco rassicurante anche il contesto nel quale viene raffigurato il fenomeno dell’evasione fiscale, se i Magistrati lo definiscono uno scenario desolante, “nel quale la correttezza fiscale sembra affidata più alla lealtà del singolo contribuente che ad un organico sistema di regole, alla violazione delle quali si riconnettano adeguate e certe conseguenze sfavorevoli”. Un passaggio della relazione che – con una certa mestizia – si può considerare cruciale è quello in cui si afferma che “l’attività di controllo esercita un’azione deterrente alquanto modesta e di breve durata sul comportamento dei contribuenti (già dal secondo anno l’effetto deterrente scompare). Le cause: pochi controlli, sanzioni amministrative esigue, scarsa efficacia delle sanzioni penali (in gran parte inapplicate per prescrizione), attenuazione della riscossione coattiva, ricorrenza di condoni e sanatorie”. Le stime relative alle manovre di finanza pubblica degli ultimi anni, infatti, “permettono di evidenziare che sugli oltre 200 miliardi di maggiori entrate attese per il periodo 2006-2011, la quota intestata a misure di contrasto all’evasione è pari al 35,5%”. In proposito sono citati i dati del rapporto Istat e quantificato in circa 91 miliardi di euro il valore medio annuo del periodo 2007-2012, così suddivisi: 40 miliardi di IVA, più di 44 di imposte sui redditi (IRES e IRPEF da imprese e lavoro autonomo) e oltre 7 miliardi di IRAP.

A proposito di evasione fiscale e di enti preposti a combatterla, dunque, la Corte dei Conti risulta molto severa con l’Agenzia delle Entrate ma non solo, perché la reprimenda coinvolge in pratica tutte le strutture, civili e militari, impegnate nel contrasto al fenomeno rispetto all’efficacia dell’azione di contrasto in termini di strumenti e di risultati.

Si resta sempre in attesa di qualcosa che riesca a stimolare una nuova coscienza civica, che permetta almeno di iniziare a intaccare il fenomeno – considerato fisiologico in tutti i sistemi occidentali ma patologico nel nostro Paese – soprattutto a livello di “cultura” della responsabilità.

La circolare delle Entrate

In questo contesto di buone speranze si inserisce la circolare n. 25/E del 2014, che detta gli indirizzi operativi dell’Agenzia in termini di prevenzione e contrasto dell’evasione.
Nella premessa è scritto che l’Agenzia delle Entrate è chiamata “alla duplice sfida del consolidamento dei positivi risultati sinora conseguiti e dello sviluppo di una strategia di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale, che consenta di contribuire in modo sostanziale al raggiungimento degli obiettivi affidati al Governo dagli art. 3 e 9 della legge n. 23/2014 (legge delega fiscale), in materia, rispettivamente, di stima e monitoraggio dell’evasione fiscale e di rafforzamento dell’attività conoscitiva e di controllo”. Inoltre, l’Atto di indirizzo del Ministro per il conseguimento degli obiettivi di politica fiscale per gli anni 2014-2016 ha anche indicato le linee direttrici dell’azione di prevenzione e contrasto all’evasione e all’elusione fiscale dell’Agenzia delle Entrate, individuandole “nell’ulteriore incremento della qualità dell’attività di accertamento e nella scelta adeguata della tipologia di controllo, fattori che sinergicamente combinati devono portare ad una riduzione del tax gap, attraverso l’emersione di maggiore base imponibile”. Viene inoltre ribadita l’importanza della necessità di potenziare la collaborazione con gli altri soggetti istituzionali in grado di attivare le attività degli uffici delle Entrate e cioè l’Agenzia delle Dogane, la Guardia di Finanza, le Procure della Repubblica, Inps, Inail, ecc.E si torna a parlare del rapporto di collaborazione e fiducia con in contribuenti, che un termine anglosassone definisce tax compliance, perché l’Amministrazione finanziaria è consapevole che recuperare risorse immediate dalla lotta all’evasione è tanto necessario quanto fornire riscontri positivi alla sempre più estesa e improrogabile esigenza di legalità ed equità. Ed è allo stesso modo consapevole che l’unica strada percorribile per recuperare quello che è definito il tax gap è quella della condivisione della strategia fiscale da parte dei cittadini, che nelle azioni e attività di controllo devono però “toccare con mano” correttezza, onestà e imparzialità.

Quali controlli

Nella circolare 25/E vengono definite puntualmente le linee strategiche delle attività e cosa devono fare gli uffici nello svolgimento dell’attività di controllo, è cioè:

“– effettuare un attento esame di proficuità comparata, privilegiando gli elementi da cui possano scaturire maggiori imposte accertabili, tralasciando quelli di scarsa rilevanza in termini di recupero di imposte o di minore sostenibilità, la cui valorizzazione può generare nei contribuenti l’opinione di un’Amministrazione che presta attenzione a situazioni poco significative o, ancor peggio, di natura esclusivamente formale;

– considerare attentamente la presenza del rischio di evasione nel settore dell’imposta sul valore aggiunto, anche in relazione alle possibili ricadute sulle altre imposte;

– tendere ad un spostamento delle lavorazioni su annualità più recenti, al fine di ottimizzare l’attività di riscossione ed evitare l’effetto “urgenza” che scaturisce dalla trattazione sistematica di pratiche per annualità in scadenza;

– approfondire i casi in cui sussistono ricorrenze di comportamenti evasivi/elusivi identici da parte di una pluralità di imprese e/o professionisti, collocati in specifiche aree territoriali, cercando di individuare l’eventuale soggetto che ha proposto i comportamenti, al fine di interrompere il reiterarsi degli stessi;

– ridurre il tasso di conflittualità, attraverso una crescita nell’utilizzo degli strumenti partecipativi del contribuente al procedimento di accertamento e quelli deflattivi del contenzioso;

– utilizzare i diversi strumenti di ricostruzione presuntiva del reddito con la massima attenzione, evitando di contestare redditi non connessi con la concreta realtà riferibile al contribuente ed alla sua effettiva capacità contributiva;

– dedicare l’attività principalmente ai settori economici con alto livello di tax gap e a quelli che meno sono stati interessati da controlli negli ultimi anni”.

L’Agenzia sottolinea che merita un impegno particolare l’approfondimento dei comportamenti evasivi più consistenti, da ricercare tra quelli che hanno ricadute considerevoli in termini di gettito ma che provocano anche alterazioni alla libera concorrenza e che in ogni caso, ma ancora di più in un momento di crisi come quello attuale già da qualche anno, risultano meno tollerabili per quanti adempiono i loro obblighi fiscali. Il quadro così delineato risulta un preciso riferimento all’evasione nel settore dell’IVA, per cui le attività di controllo e contrasto devono essere orientate a individuare e colpire le frodi e le evasioni più pericolose e rilevanti, mettendo da parte quelle attività di carattere puramente formale e poco proficue, che oltre a risultare inefficaci nel merito, finiscono spesso per danneggiare e irritare i contribuenti onesti, ostacolando di fatto i buoni propositi in materia di tax compliance.

Precedenza agli elementi più rilevanti

Saranno consolidate le azioni nei confronti dei grandi contribuenti, anche analizzando ogni posizione fiscale, al fine di valutarne al meglio la maggiore o minore pericolosità fiscale. Secondo quanto previsto dall’art. 6 della Legge delega fiscale, l’Agenzia delle Entrate, “in linea con l’adozione di forme di interlocuzione avanzata basate sulla collaborazione, trasparenza e fiducia reciproca” diffuse in altri Paesi (Cooperative Compliance Programmes), porterà avanti l’impegno intrapreso nel giugno 2013 in collaborazione con il mondo delle imprese, nel progetto pilota “Regime di controllo interno orientato alla gestione del rischio fiscale”. Per quanto concerne, in particolare, le attività di verifica e accertamento, le strutture regionali cui spetta il controllo dei grandi contribuenti dovranno concentrarsi verso l’adozione di comportamenti che possono rappresentare una reale evasione o elusione tributaria e, in proposito, nella circolare il riferimento è alle situazioni di delocalizzazione dei redditi verso Paesi con fiscalità più favorevole. Considerato il problematico momento economico, si raccomanda di dare la precedenza agli elementi più importanti stabilendo “un proficuo contraddittorio, preventivo rispetto all’emissione degli avvisi di accertamento, che consenta agli uffici di porre in essere una completa ed esaustiva istruttoria prima dell’eventuale emanazione dei provvedimenti”. Viene infine evidenziata l’opportunità di focalizzare le attività di accertamento sulle situazioni che richiedono la massima attenzione a tutela del credito erariale (erogazione di rimborsi, la decadenza di polizze fideiussorie o situazioni debitorie di particolare rilevanza) e verso i fenomeni di pianificazione fiscale aggressiva.

Mappatura per le aziende di medie dimensioni

Queste le iniziative raccomandate dalle Entrate per intensificare e migliorare l’efficacia dei controlli nel settore delle imprese di medie dimensioni:

“– coordinamento da parte della Direzione Regionale dell’attività di controllo con riguardo alle imprese di medie dimensioni appartenenti a gruppi di imprese, prevedendo, nei casi in cui se ne ravveda l’opportunità, l’istituzione di nuclei misti di verificatori delle Direzioni Provinciali e dell’Ufficio Grandi Contribuenti della Direzione Regionale;

– supervisione da parte della Direzione Regionale dell’analisi di rischio effettuata dalle Direzioni Provinciali, soprattutto per quanto concerne il segmento delle imprese medio-grandi (fatturato superiore ai 25 milioni di euro), dei fenomeni di evasione/elusione suscettibili di coinvolgere imprese di medie dimensioni appartenenti a gruppi societari e del turn-over delle imprese di medie dimensioni nei singoli ambiti provinciali; con particolare riferimento a quelli ad alta densità di contribuenti (al riguardo si richiamano le indicazioni fornite con comunicazione di servizio n. 11 del 2011);

– per i contribuenti che hanno perso la qualifica di grande contribuente, trasmissione da parte delle strutture regionali alle Direzioni Provinciali competenti delle schede di rischio predisposte in sede di tutoraggio”.

In ordine all’analisi di rischio viene ribadita l’importanza della mappatura delle imprese di medie dimensioni presenti nella Provincia e del censimento dei rischi di evasione/elusione; nell’analisi del rischio gli uffici devono prestare particolare attenzione alle trasformazioni delle imprese da grandi contribuenti a imprese di medie dimensioni, anche a seguito di specifiche operazioni societarie finalizzate a ridurre la loro dimensione.

Anomalie degli indicatori economici e indagini finanziarie

Per questi due settori, nella circolare in commento l’Agenzia afferma che “la pianificazione delle attività di accertamento deve tener conto di un’attenta analisi del rischio e di selezione mediante l’utilizzo, secondo le indicazioni operative e metodologiche fornite, degli specifici applicativi di analisi e delle liste delle posizioni trasmesse nel corso dell’ultimo periodo dello scorso anno e del primo semestre del 2014”. In particolare, per i contribuenti soggetti agli studi di settore richiama gli indirizzi operativi che già specificavano di volgere l’attenzione verso i contribuenti destinatari di comunicazioni attestanti l’esistenza di anomalie degli indicatori economici, che risultavano non aver cambiato il comportamento ritenuto anomalo; si raccomanda, inoltre, di verificare la effettiva esistenza dei requisiti previsti dalla norma per accedere al regime premiale (D.L. n. 201/2011, convertito dalla legge n. 214/2011), che prevede una serie di vantaggi per i contribuenti “congrui, coerenti e normali che hanno assolto fedelmente all’obbligo di comunicazione dei dati rilevanti ai fini dell’applicazione degli studi di settore”.

Il documento evidenzia poi la necessità di impiegare sempre di più i dati presenti negli studi di settore come strumento di selezione per una ulteriore attività di controllo invece che come mero strumento accertativo, esortando a porre particolare attenzione all’attività di accesso breve, da svolgere anche per scovare i contribuenti che fruiscono senza averne diritto del regime premiale e sottolineando che tale attività è tra quelle più rappresentative in termini di immagine e deterrenza. Si cita anche l’attività di controllo che si avvale delle indagini finanziarie – il cui scopo è ricostruire l’effettiva disponibilità reddituale del soggetto sottoposto a controllo – ricordando che è da utilizzare solo dopo un’attenta attività di analisi del rischio dalla quale risultino importanti irregolarità dichiarative e quando è già in corso un’attività istruttoria.

La selezione dei soggetti a rischio

A supporto del redditometro (art. 38, DPR n.600/1973 e D.M. 24/12/2012), per i controlli sulle persone fisiche nel 2014 è stato predisposto il nuovo applicativo informatico “VE.R.DI.”, le cui funzionalità saranno implementate e migliorate. Le Entrate raccomandano di curare in maniera particolare la fase preliminare della selezione dei soggetti a rischio, al fine di sottoporre ad accertamento chi presenta scostamenti rilevanti tra il reddito dichiarato la e capacità di spesa manifestata. Poiché i controlli con il redditometro si basano essenzialmente su una attenta valutazione delle prove esibite dai contribuenti nella fase di contraddittorio, elemento fondamentale del procedimento, va posta una particolare attenzione alle modalità di verbalizzazione del confronto con il contribuente, in modo che si arrivi a un preciso collegamento con la sua reale capacità contributiva. Gli altri strumenti di controllo delle persone fisiche, ai fini delle imposte dirette, tengono conto delle posizioni segnalate nell’ambito delle liste selettive, con riscontri sugli oneri portati in deduzione dal reddito complessivo, sulle detrazioni di imposta e sulle ritenute subite.

Per gli accertamenti parziali automatizzati predisposti centralmente, all’interno della nuova applicazione “G.I.A.R.A”, sono disponibili le segnalazioni effettuate a livello centralizzato per l’anno 2009 in base ai criteri relativi ai redditi di lavoro dipendente, agli assegni periodici corrisposti all’ex coniuge e alla locazione di immobili dei quali sia titolare uno stesso contribuente. Sempre per il 2009 sono state inoltre segnalate le persone fisiche titolari dei seguenti redditi, parzialmente o totalmente non dichiarati: fondiari da “immobili fantasma”; lavoro dipendente e assimilati (tra i quali quelli derivanti da assegni periodici); partecipazione in società di persone e in Srl in trasparenza; diversi e di lavoro autonomo abituale e non professionale; soggetti a tassazione separata, in particolare indennità per la cessazione di rapporti di agenzia, indennità percepite per la cessazione da funzioni notarili e percepite da sportivi professionisti.

Gli illeciti fiscali internazionali

Per quanto riguarda le azioni di contrasto all’evasione internazionale si ricorda il nuovo assetto normativo, illustrato dalla circolare n. 38/2013 (l’art. 9 della legge n. 97/3013, che ha fortemente modificato i contenuti del D.L. n.167/1990). L’Agenzia delle Entrate si è dotata “di nuovi ed efficaci strumenti di contrasto all’illecito trasferimento e/o detenzione all’estero di attività produttive di reddito, immediatamente operativi”. Per l’attività di contrasto ai fenomeni di fittizio trasferimento all’estero della residenza fiscale, il meccanismo di controllo introdotto dal D.L. n. 112/2008 viene arricchito dal nuovo applicativo “SO.NO.RE.”, grazie al quale si possono selezionare le persone fisiche che, anche risultando formalmente non residenti ai fini fiscali in Italia, presentano segni di collegamento con il territorio nazionale perché, ad esempio, intascano redditi ricorrenti, hanno conti correnti o case, ricevono afflussi di capitale. L’applicativo permette anche di individuare le posizioni di cittadini stranieri che pur vivendo e lavorando in Italia da anni, quindi da considerare fiscalmente residenti nel nostro Paese, “non hanno mai formalizzato la propria residenza né tantomeno adempiuto agli obblighi fiscali nazionali”.