Sottrazione all’uso pubblico del bene – Demanio – Sdemanializzazione tacita – Aree demaniali – Patrimonio disponibile dello Sta

sentenza 7739 del 7 aprile 2020 presa a Sezioni Unite, intervenendo cessazione della demanialità e la sua constatazione ufficiale da parte dell’amministrazione, ha chiarito che “il passaggio del bene pubblico al patrimonio disponibile dello Stato consegue direttamente al realizzarsi del fatto della perdita della destinazione pubblica del bene, cosiddetta sdemanializzazione tacita”, riconoscendo espressamente al provvedimento di declassificazione natura esclusivamente dichiarativa, cioè soltanto ricognitiva della perdita della

destinazione a uso pubblico del bene.

Le Sezioni Unite hanno in sostanza chiarito che la regola contenuta nell’art. 829 c.c. del 1942 è identica a quella prevista dall’art. 429 c.c. del previgente codice del 1865,

La sentenza evidenzia in modo chiaro anche che il principio esposto subisce due eccezioni: la prima riguarda i beni del demanio marittimo, in base all’articolo 35 del Codice della navigazione inerente alle aree appartenenti a quel demanio, la seconda per l’espressa previsione dell’articolo 947, comma 3, del Codice civile per il demanio idrico. In questi due casi si richiede, per la sdemanializzazione, un espresso provvedimento amministrativo (Cass. n.10817/2009).

L’odierna pronuncia chiarisce quando entra in funzione il cambio di destinazione e il valore dell’atto amministrativo, fornendo un principio di diritto di rilevanza pratica generale, collegato al fatto oggettivo della perdita della destinazione pubblica indipendentemente dalla natura pubblica o privata del soggetto che fruisce del bene già demaniale. Per questo motivo l’eventuale acquisto per usucapione del bene già demaniale può avvenire a favore di qualsiasi terzo, quale soggetto diverso dall’originario titolare del bene e, di conseguenza, privato o pubblico che sia.

La pronuncia delle Sezioni Unite della Corte appare quindi rilevante anche per le conseguenze che tale ragionamento andrà a valere anche per i beni pubblici degli enti locali, proprio in virtù dell’articolo 824 del Codice civile che li vede soggetti al regime del demanio pubblico e si pone innovativamente in contrasto con la passata giurisprudenza (ex multis Cass. 10607/1991), offrendo interpretazioni ricche di significati per l’orientamento della giustizia civile di legittimità e per quella amministrativa.

La vicenda, quindi, ha origini lontane e ha inizio con il Codice civile italiano emanato il 2 aprile 1865 ed entrato in vigore il primo gennaio 1866, il c.d. Codice Pisanelli, che dopo aver individuato all’art. 427 i beni del demanio pubblico (strade nazionali, lido del mare, porti, seni,

Demanio – Sdemanializzazione tacita – Aree demaniali –

Patrimonio disponibile dello Stato

La Corte di Cassazione, con la

in merito alla

stabilire con un accertamento di fatto se si è verificata la c.d. sdemanializzazione tacita, ossia se il

poiché si deve solo

bene ha mantenuto o perduto la sua destinazione a uso pubblico.

spiagge, fiumi e torrenti, porte, mura, fossi, bastioni delle piazze da guerra e delle fortezze) prescriveva nel successivo art. 429 che i terreni delle fortificazioni o dei bastioni delle piazze da guerra, ma anche tutti gli altri beni del demanio pubblico, sarebbero passati al patrimonio dello Stato con la cessazione della destinazione all’uso pubblico e alla difesa nazionale; la sottrazione al regime demaniale produceva l’effetto di rendere alienabili tali beni (art. 430). Il tenore letterale della norma concernente la sdemanializzazione era – beninteso – difforme da quello dell’attuale art. 829, c. 1, c.c., per il quale “Il passaggio dei beni dal demanio pubblico al patrimonio dello Stato dev’essere dichiarato dall’autorità amministrativa. Dell’atto deve essere dato annunzio nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica”.

Malgrado la diversa formulazione non può reputarsi che, a differenza del passato, sia oggi essenziale un formale provvedimento di declassificazione per realizzare il passaggio dei beni dal demanio al patrimonio, poiché la dichiarazione dell’autorità amministrativa ha solo funzione ricognitiva della perdita della destinazione a uso pubblico del bene. Se ne deduce, quindi, che la configurabilità della c.d. sdemanializzazione tacita o implicita è il passaggio del bene al patrimonio dello Stato in assenza di qualsivoglia provvedimento dell’autorità e per effetto del verificarsi delle circostanze descritte dall’enunciato normativo, vale a dire la perdita della destinazione del bene all’uso pubblico: all’esito positivo di tale accertamento, di fatto, a nulla rileva che la declassificazione non sia intervenuta in quanto la stessa, quando già sussistono i requisiti di fatto di incompatibilità con la volontà di conservare la destinazione a uso pubblico, si limita in sostanza a dare atto del passaggio dei beni stessi da uno a un altro regime (Cass., sez. II, sent. n. 3742, 19 febbraio 2007).

Risulta allora che la sdemanializzazione tacita si verifica quando, senza un formale provvedimento che muti la destinazione della cosa, il cambiamento possa desumersi da un comportamento dell’amministrazione che sia incompatibile con la volontà di conservare il bene alla sua destinazione.

Alla cessazione tacita deve essere equiparata quella dovuta a fatti naturali, quali il ritiro delle acque del mare che determini la trasformazione del lido e della spiaggia in arenile e in terreno adatto a usi privati.
Inoltre, per completezza, si rammenta che la cessazione della destinazione del bene all’utilizzo pubblico può essere sempre integrata da atti univoci, positivi, concludenti e incompatibili con la volontà di conservare quella destinazione e di rinunciare definitivamente al suo ripristino, come affermano le diverse pronunce della Suprema corte. (Cass. n. 4827/2016; Cass. n. 14666/2008; Cass. n. 26899/2008 e Cass. n. 3742/2007).

Tanto premesso e tornando al caso dibattuto, la questione affrontata dalla Suprema Corte vedeva un ricorrente che impugnava una sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche relativa alla domanda di accertamento della natura non più demaniale di un’area su cui era stato eretto un edificio quale attuale sede della sua associazione. Nel particolare, il T.S.A.P. aveva escluso una tacita sdemanializzazione dell’area, che si sarebbe potuta verificare solo per effetto di atti incompatibili con la volontà dell’amministrazione di conservarne la destinazione a uso pubblico, atti in cui non è ricompreso l’assenso alla realizzazione di opere utilizzabili per scopi privati. Avverso tale decisione il ricorrente si rivolgeva alla Cassazione lamentando che oggetto della ricognizione giudiziale non doveva essere la tacita sdemanializzazione dell’area, ma piuttosto il passaggio della stessa da bene demaniale a patrimonio disponibile dello Stato secondo le regole di cui all’art. 429 c.c. del 1865, applicabile ratione temporis perché la concessione era stata rilasciata nel 1927, e dunque in epoca precedente alla vigenza dell’art. 829 c.c. del 1942.

T.S.A.P. non è incorso in nessuna Il ricorrente, con il suo unico articolato motivo, denunciata la violazione dell’art. 429 c.c. del 1895, degli artt. 96 e 97 r.d. 25 luglio 1904 n. 523, in generale del r.d. 10 dicembre 1895 n. 726, lamentava l’eccentricità della motivazione del TSAP, atteso che

Infine, si ricorda che l’accertamento dell’intervenuta sdemanializzazione è incensurabile in sede di legittimità se immune da vizi logici e giuridici.

Il Supremo Collegio ha respinto il ricorso ritenendo che il

violazione di legge e che “…

oggetto della ricognizione giudiziale non doveva essere una «tacita sdemanializzazione » dell’area, cioè il passaggio di un bene dal demanio al patrimonio disponibile dello Stato in assenza del formale provvedimento di declassificazione previsto dall’art. 829 c.c. del 1942; diversamente, spiegava il Brenni, quello che il TSAP avrebbe dovuto decidere era il passaggio dell’area da bene demaniale a patrimonio disponibile dello Stato secondo le regole di cui all’anteriore art. 429 c.c. del 1865, applicabile ratione temporis perché la concessione era stata rilasciata nell’anno 1927, cioè in epoca precedente a quella dell’entrata in vigore del codice civile del 1942; art. 429 c.c. del 1865 che, continuava il B. per il passaggio di un bene demaniale al patrimonio disponibile dello Stato, non richiedeva alcun formale provvedimento di declassificazione, come invece in attualità era previsto dall’art. 829 c.c. del 1942, ma subordinava il passaggio del bene pubblico al patrimonio disponibile dello Stato, al semplice verificarsi del fatto obbiettivo della cessazione della destinazione pubblica dei beni; un fatto che, però, erroneamente il TSAP non aveva accertato, avendo appunto frainteso la domanda nei termini precedentemente esposti. Il motivo è inammissibile; deve essere chiarito che l’art. 829 c.c. del 1942, si pone in continuità con l’antecedente rappresentato dall’art. 429 c.c. del 1865; e, questo, nel senso che il primo prevede che il passaggio di un bene dal demanio pubblico al patrimonio disponibile dello Stato può essere semplicemente dichiarato dall’autorità amministrativa, con ciò riconoscendo espressamente al provvedimento di declassificazione natura esclusivamente dichiarativa, cioè soltanto ricognitiva della perdita della destinazione ad uso pubblico del bene (Cass. sez. I n. 12555 del 2013; Cass. sez. II n. 10817); ricavandosi, da questo, la pacifica conclusione che il passaggio del bene pubblico al patrimonio disponibile dello Stato consegue direttamente al realizzarsi del fatto della perdita della destinazione pubblica del bene, cosiddetta sdemanializzazione tacita, locuzione che evidenzia come la declassificazione prescinde dal provvedimento dell’autorità amministrativa, diversamente da quanto invece previsto dall’art. 35 c. nav. per il demanio marittimo e dall’art. 947, comma 3, c.c. per il demanio idrico (Cass. sez. II, 11/05/2009, n. 10817 del 2009; Cass. sez. H n. 14666 del 2008); cosicché, cioè prendendo atto di questo, la Corte ha già in passato avuto occasione di chiarire che la regola contenuta nell’art. 829 c.c. del 1942 è rimasta quella stessa dell’art. 429 c.c. del 1865, poiché anche oggi, come ieri, trattasi unicamente di stabilire, con un tipico accertamento di fatto, se il bene abbia mantenuto o perduto la sua destinazione ad uso pubblico (Cass. sez. II n. 21018 del 2016; Cass. sez. I n. 5817 del 1981); un accertamento che il TSAP ha per vero compiuto, sia negando che la concessione abbia di per sé dato luogo alla perdita della destinazione ad uso pubblico dell’area, sia negando che le opere realizzate sulla stessa, seppure assentite, avessero fatto venire meno il carattere pubblico dell’uso; nessuna violazione di legge, quest’ultima da farsi unicamente consistere in una erronea interpretazione della fattispecie astratta, pertanto, è stata posta in essere dal TSAP; laddove, invece, con le riassunte censure, è stata la contribuente che ha, in realtà, inammissibilmente censurato l’accertamento in fatto compiuto dal TSAP, prospettando un inesistente error in iudicando (Cass. sez. I n. 24155 del 2017; Cass. sez. trib. n. 8315 del 2013)”.

Corte di Cassazione – Sentenza 7739 del 7 aprile 2020

sul ricorso 6865-2019 proposto da:
B.P., elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CRESCENZIO 20, presso lo studio dell’avvocato CESARE PERSICHELLI, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato SERGIO LAZZARINI;

– ricorrente –
contro AGENZIA DEL DEMANIO;
– intimata –
avverso la sentenza n. 189/2018 del TRIBUNALE SUPERIORE DELLE ACQUE PUBBLICHE, depositata il 22/11/2018.
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 25/02/2020 dal Consigliere ERNESTINO LUIGI BRUSCHETTA;
udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale IMMACOLATA ZENO, che ha concluso per il rigetto del ricorso;
udito l’Avvocato Sergio Lazzarini.
FATTI DI CAUSA
1. Con l’impugnata sentenza, il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, respinto l’appello principale di B.P., confermava la decisione del Tribunale Regionale che aveva rigettato l’originaria domanda, formulata dal medesimo B., di accertamento della natura non più demaniale dell’area sulla quale era stato eretto un «edificio razionalista», già sede della «Associazione Motonautica Italiana Lario», affacciante sul lago di Como; inoltre, con il rigetto dell’appello principale, il TSAP riteneva assorbito l’appello incidentale proposto dall’Agenzia del Demanio, che sin dall’inizio aveva chiesto la declaratoria di inammissibilità dell’avversaria domanda per mancanza di interesse processuale, in thesi perché la stessa era intesa ad ottenere un mero accertamento fattuale.
2. Il TSAP, dopo aver ricordato che l’area in discussione era stata oggetto di rilascio di concessione nell’anno 1927, reputava che detto provvedimento non potesse costituire «equipollente» di un atto di sdemanializzazione, sia perché lo stesso non rispettava le rigorose forme stabilite dall’art. 23 r.d. 1 dicembre 1895 n. 726, sia perché le opere dovevano essere considerate precarie ai sensi dell’art. 47 r.d. n. 726 cit., disposizione che prevedeva la rimessa in pristino stato allo scadere del diritto concessorio; ma, «soprattutto», così il TSAP, perché doveva ritenersi che una «sdemanializzazione tacita» dell’area avrebbe potuto riconoscersi soltanto per effetto di atti incompatibili con la volontà dell’amministrazione di conservarne la destinazione ad uso pubblico, ma che tale non poteva essere considerato l’atto di assenso alla realizzazione sulla stessa di opere utilizzabili per scopi privati.
3. B.P. ricorreva per un unico complesso motivo, anche illustrato da memoria;
l’Agenzia demaniale restava intimata.
RAGIONI DELLA DECISIONE
1. Il ricorrente, con il suo unico articolato motivo, denunciata la violazione dell’art. 429 c.c. del 1895, degli artt. 96 e 97 r.d. 25 luglio 1904 n. 523, in generale del r.d. 10 dicembre 1895 n. 726, lamentava l’eccentricità della motivazione del TSAP, atteso che oggetto della ricognizione giudiziale non doveva essere una «tacita sdemanializzazione » dell’area, cioè il passaggio di un bene dal demanio al patrimonio disponibile dello Stato in assenza del formale provvedimento di declassificazione previsto dall’art. 829 c.c. del 1942; diversamente, spiegava il Brenni, quello che il TSAP avrebbe dovuto decidere era il passaggio dell’area da bene demaniale a patrimonio disponibile dello Stato secondo le regole di cui all’anteriore art. 429 c.c. del 1865, applicabile ratione temporis perché la concessione era stata rilasciata nell’anno 1927, cioè in epoca precedente a quella dell’entrata in vigore del codice civile del 1942; art. 429 c.c. del 1865 che, continuava il B. per il passaggio di un bene demaniale al patrimonio disponibile dello Stato, non richiedeva alcun formale provvedimento di declassificazione, come invece in attualità era previsto dall’art. 829 c.c. del 1942, ma subordinava il passaggio del bene pubblico al patrimonio disponibile dello Stato, al semplice verificarsi del fatto obbiettivo della cessazione della destinazione pubblica dei beni; un fatto che, però, erroneamente il TSAP non aveva accertato, avendo appunto frainteso la domanda nei termini precedentemente esposti.
1.1. Il motivo è inammissibile;

deve essere chiarito che l’art. 829 c.c. del 1942, si pone in continuità con l’antecedente rappresentato dall’art. 429 c.c. del 1865; e, questo, nel senso che il primo prevede che il passaggio di un bene dal demanio pubblico al patrimonio disponibile dello Stato può essere semplicemente dichiarato dall’autorità amministrativa, con ciò riconoscendo espressamente al provvedimento di declassificazione natura esclusivamente dichiarativa, cioè soltanto ricognitiva della perdita della destinazione ad uso pubblico del bene (Cass. sez. I n. 12555 del 2013; Cass. sez. II n. 10817);

ricavandosi, da questo, la pacifica conclusione che il passaggio del bene pubblico al patrimonio disponibile dello Stato consegue direttamente al realizzarsi del fatto della perdita della destinazione pubblica del bene, cosiddetta sdemanializzazione tacita, locuzione che evidenzia come la declassificazione prescinde dal provvedimento dell’autorità amministrativa, diversamente da quanto invece previsto dall’art. 35 c. nav. per il demanio marittimo e dall’art. 947, comma 3, c.c. per il demanio idrico (Cass. sez. II, 11/05/2009, n. 10817 del 2009; Cass. sez. H n. 14666 del 2008);

cosicché, cioè prendendo atto di questo, la Corte ha già in passato avuto occasione di chiarire che la regola contenuta nell’art. 829 c.c. del 1942 è rimasta quella stessa dell’art. 429 c.c. del 1865, poiché anche oggi, come ieri, trattasi unicamente di stabilire, con un tipico accertamento di fatto, se il bene abbia mantenuto o perduto la sua destinazione ad uso pubblico (Cass. sez. II n. 21018 del 2016; Cass. sez. I n. 5817 del 1981); un accertamento che il TSAP ha per vero compiuto, sia negando che la concessione abbia di per sé dato luogo alla perdita della destinazione ad uso pubblico dell’area, sia negando che le opere realizzate sulla stessa, seppure assentite, avessero fatto venire meno il carattere pubblico dell’uso; nessuna violazione di legge, quest’ultima da farsi unicamente consistere in una erronea interpretazione della fattispecie astratta, pertanto, è stata posta in essere dal TSAP; laddove, invece, con le riassunte censure, è stata la contribuente che ha, in realtà, inammissibilmente censurato l’accertamento in fatto compiuto dal TSAP, prospettando un inesistente error in iudicando (Cass. sez. I n. 24155 del 2017; Cass. sez. trib. n. 8315 del 2013).

2. In assenza di avversarie difese, non deve farsi luogo ad alcun regolamento di spese processuali.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2020