Roma, 3 giugno 2016

L’ordinamento fiscale internazionale – ispirato ai principi sviluppati già all’inizio del secolo scorso – è stato recepito all’interno dei sistemi nazionali con l’obiettivo fondamentale di evitare i casi di doppia imposizione e, di conseguenza, limitare le distorsioni fiscali ritenute di ostacolo al commercio internazionale e alla crescita economica.

Col tempo, ma soprattutto per l’evoluzione dei mercati e delle relative pratiche commerciali, gli ordinamenti nazionali hanno però palesato incapacità serie di fronteggiare, in particolare, le azioni di società operanti su scala globale volte a ottenere risparmi tributari indebiti. E’ stato constatato che tali pratiche sono agevolate da strategie fiscali aggressive in contesti ad alto tasso di innovazione, oltre che da fenomeni quali la digitalizzazione e la globalizzazione. E’ pure indiscutibile che altri fattori critici siano costituiti dalla rigidità dei sistemi fiscali a fronte di una estrema “flessibilità dei redditi di impresa”; nonché dalla possibilità di scindere l’imposizione delle fonti reddituali dalle attività economiche che le generano. Da ultimo, particolare rilievo assume l’insufficienza di coordinamento e dalla esistenza di significative asimmetrie tra i diversi regimi fiscali nazionali.

Per delineare il perimentro di nostro interesse deve essere puntualizzato che per Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) viene inteso l’insieme di strategie di natura fiscale che talune imprese pongono in essere per ridurre la base imponibile (base erosion) e, dunque, sottrarre imposte al fisco. La traslazione dei profitti (profit shifting) da Paesi ad alta imposizione a Paesi a tassazione nulla o ridotta è, di fatto, essa stessa una strategia che comporta l’erosione della base imponibile.

L’obiettivo di un “nuovo ordine” fiscale è perciò quello di ricondurre l’imposizione dei profitti societari nei Paesi in cui le attività hanno luogo e dove il valore aggiunto è stato effettivamente creato, così da rendere inefficaci le strategie di riduzione della base imponibile e di “spostamento” dei profitti poste in essere da alcune imprese che, sfruttando regole obsolete esistenti, riducono il gettito fiscale dei singoli Paesi.

Le ragioni dell’importanza di tali misure di contrasto risiedono, secondo gli analisti internazionali, nella constatazione che il BEPS sottrae ingenti risorse alle economie nazionali che potrebbero essere impiegate per sostenere la crescita, contribuire ai piani di consolidamento post-crisi, migliorare le politiche di welfare delle economie in via di sviluppo e, più in generale, creare sistemi fiscali più equi

Secondo le stime condotte le perdite di gettito sono stimabili in una forchetta compresa tra i 90 e i 200 miliardi di euro all’anno ovvero tra il 4 e il 10 per cento del gettito globale relativo all’imposizione societaria.

Deve pure esser sottolineato che le pratiche elusive in esame impattano anche sulla fiducia nei sistemi fiscali, hanno effetti distorsivi sulle scelte di investimento che vengono definite sulla base di “opportunità fiscali” illecite, anziché di ragioni valide economiche e produttive. Le pratiche BEPS creano inoltre incentivi distorti all’allocazione degli investimenti diretti esteri, alterano le dinamiche di mercato creando vantaggi competitivi nei confronti delle imprese multinazionali a danno delle micro e piccole imprese, ovvero delle imprese di grandi dimensioni ma con business di valenza domestica.

La necessità di affrontare in modo organico ed efficace tali problemi è stata per la prima volta dichiarata nel Summit G20 del giugno 2012 (Messico), nel quale venne sancito l’impegno dei leader “to prevent base erosion and profit shifting”. In occasione del G20 dei Ministri delle Finanze del novembre successivo, venne conferito un mandato esplicito all’OCSE che, al G20 di Mosca (19-20 luglio 2013), presentò il rapporto Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting, un piano d’azione volto ad analizzare e affrontare il tema su scala internazionale.

Un primo pacchetto di proposte è stato reso noto nel settembre 2014 e nell’ottobre 2015, in concomitanza del G20 di Lima, sono stati pubblicati i risultati finali dell’intero progetto e fissate le premesse dell’ulteriore fase di definizione delle misure di contrasto al BEPS da presentare al summit dei leader del G20 che si terrà il 15/16 novembre 2016 , ad Antalya (Turchia)

Di interesse in questo articolato processo di individuazione di misure condivise sono anche stati il meeting del 26-27 febbraio scorso tra i Ministri delle Finanze G20 a Shanghai e, soprattutto, l’incontro del successivo 14-15 aprile a Washington D.C. tra i Ministri dell’Economia ed i Governatori delle Banche Centrali G20. Nel corso di quest’ultimo, le principali economie al mondo hanno espresso la volontà di intensificare la lotta contro i “paradisi fiscali” attraverso lo studio di nuovi strumenti per togliere agli evasori fiscali la possibilità di nascondersi dietro a società di comodo anonime (la presa di posizione seguiva la pubblicazione dei Panama Papers, che ha rivelato un network internazionale offshore attraverso il quale riciclare denaro e evitare di pagare tasse). Su questi temi, di rilievo sarà anche il meeting del Committee on Fiscal Affairs che si terrà a Kyoto, (Japan), il 30 giugno ed il 1° luglio 2016.

Il pacchetto di misure approvato dai Ministri delle Finanze e i Governatori delle Banche Centrali nel citato G20 di Lima (8 ottobre 2015), costituisce una riforma delle regole fiscali internazionali completa, coerente e coordinata, ed esprime un sostegno forte al Progetto congiunto OCSE – G20 su “Base Erosion and Profit Shifting” (cd. BEPS Project). L’intento è quello di fornire ai Governi un sistema di soluzioni per colmare le lacune presenti nei sistemi fiscali vigenti. In altri termini, la recente iniziativa costituisce la prima e sostanziale riforma delle regole di fiscalità internazionale da quando queste, da circa un secolo, sono state inizialmente discusse e via via introdotte.

Il Piano di Azione illustra 15 azioni ritenute fondamentali per raggiungere concretamente le finalità del Progetto BEPS. In particolare:

 

• Azione 1. Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy

Le caratteristiche dell’economia digitale richiedono il ricorso ad un approccio che investa i presupposti stessi dell’imposizione e la sua ripartizione fra le diverse giurisdizioni. In dettaglio, data la notevole divergenza tra il luogo in cui avviene la vendita di beni e servizi digitali e quello della tassazione del relativo reddito, è necessario prevedere forme di tassazione che prescindano dalla taxable presence, di norma identificata con una stabile organizzazione, nel territorio degli Stati nei cui mercati le multinazionali digitali sono attive.

Una delle possibilità consiste nell’utilizzare come parametro concetti quali la “presenza digitale significativa” di una determinata impresa nell’ambito dell’economia del territorio di uno Stato diverso da quello di residenza o la “stabile organizzazione virtuale”, utilizzando ai fini del riscontro della sussistenza dei requisiti ritenuti qualificanti una serie di parametri ulteriori o divergenti rispetto a quelli tradizionali, nonché il concetto di “nesso” con il territorio.

Un possibile cambiamento riguarda anche l’eventualità di suddividere i profitti di un gruppo fra i Paesi tenendo conto dei molteplici fattori che contribuiscono a determinare la ricchezza;

 

• Azione 2. Neutralising the Effects of Hybrid Mismatch Arrangements

L’obiettivo è quello di neutralizzare gli effetti dei c.d. hybrid mismatch arrangements, definibili strumenti e strategie che mirano a sfruttare le asimmetrie tra i diversi ordinamenti nazionali al fine di determinare situazioni di vantaggio indebito.

Si tratta, ad esempio. di “doppie non-imposizioni”, deduzioni plurime in relazione alla medesima spesa, deduzione in un Paese di imposte mai corrisposte altrove, differimento a lungo termine del pagamento delle imposte dovute.

 

• Azione 3. Designing Effective Controlled Foreign Company Rules

(Società Controllate Estere)

Esiste la necessità di definire regole chiare in materia di normativa sulle controllate estere (Controlled ForeignCompany – CFC Rules), a partire dalla determinazione dei loro requisiti.

Le raccomandazioni formulate sono finalizzate a evitare lo spostamento fittizio di redditi significativi verso società controllate estere residenti in Paesi a fiscalità privilegiata. Più precisamente, si tratta di definire meglio il concetto di “controllo” e la data alla quale devono sussistere i requisiti oggetto della relativa verifica;

 

• Azione 4. Limiting Base Erosion Involving Interest Deductions and Other Financial Payments (Transazioni finanziarie infragruppo)

Scopo è quello di limitare l’erosione della base imponibile derivante dalla deduzione di interessi e di altri costi relativi a finanziamenti effettuati all’interno dei gruppi multinazionali, introducendo delle soglie percentuali non superabili, ai fini dell’utilizzabilità dei benefici fiscali derivanti dalla presenza di indebitamento;

 

• Azione 5. Countering Harmful Tax Practices

(Pratiche fiscali dannose )

Il Progetto prevede una ristrutturazione del lavoro sulle pratiche fiscali dannose, incrementando la trasparenza e portando in evidenza la sostanza delle operazioni, nonché utilizzando metodologie condivise nello stabilire standard minimi da rispettare per poter usufruire di regimi di favore.

A tal fine è previsto uno scambio obbligatorio di informazioni tra Paesi in merito alle decisioni riguardanti i regimi agevolati in vigore e le procedure ad essi correlate;

 

• Azione 6. Preventing the Granting of Treaty Benefits in Inappropriate Circumstances (Clausole antiabuso)

L’obiettivo è la prevenzione, attraverso specifiche clausole antiabuso, della concessione di benefici in circostanze non appropriate, in virtù di quanto permesso dalle convenzioni contro le doppie imposizioni.

Il riferimento è, in particolare, alla definizione di standard minimi per evitare il c.d. “treaty shopping”, che si realizza quando un soggetto che non risiede in alcuno dei due Stati che hanno stipulato un trattato in tema di tasse cerca di ottenere i benefici che il trattato riserva ai residenti.

Tali strategie sono spesso attuate dando vita – sul territorio in relazione al quale sono in vigore i benefici desiderati – a società fittizie (denominate “letterboxes”, “shell companies”, “conduits”);

 

• Azione 7. Preventing the Artificial Avoidance of Permanent Establishment Status (Stabile organizzazione)

Le modifiche riguardano la definizione di un nuovo e più articolato concetto di stabile organizzazione – materiale e personale – che tenga conto delle recenti dinamiche di mercato.

Lo scopo è di rendere inefficaci le tecniche elusive come quella di frammentazione di attività commerciali tra imprese strettamente correlate.

 

• Azioni 8- 10. Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation

Le misure considerano il tema del transfer pricing in relazione alle transazioni che coinvolgono beni immateriali, dato che questi ultimi sono per definizione mobili e di norma difficili da valutare.

Inoltre, da parte di talune multinazionali, esiste la tendenza a far emergere i profitti dove è possibile godere di maggiori vantaggi dal punto di vista fiscale e non già dove ha luogo l’attività di impresa. Sotto questo profilo, le Linee guida esistenti, ispirate al principio del prezzo di mercato nei trasferimenti tra imprese associate, sono risultate suscettibili di manipolazioni.

Si tratta quindi di aggiornarle attraverso opportuni emendamenti correttivi;

• L’Azione 9, in particolare prevede che la ripartizione dei rischi su base contrattuale venga considerata tale solo in presenza della effettiva possibilità dell’impresa associata di prendere decisioni, di esercitare un controllo sul rischio stesso e di potervi eventualmente fare fronte concretamente con risorse proprie;
• L’Azione 10 si concentra sulle aree ad alto rischio ai fini dell’erosione della base imponibile attraverso strategie come l’incremento fittizio dei costi di gestione rispetto alla loro dimensione reale;

 

• Azione 11. Measuring and Monitoring BEPS

L’azione si prefigge di misurare le dimensioni del fenomeno, attraverso indicatori, e monitorare sia la sua evoluzione nel tempo, sia l’efficacia delle strategie adottate per il suo contrasto.

Ciò anche attraverso il miglioramento da parte dei singoli Stati delle attività di raccolta e analisi dei dati. Per tale ultima finalità viene fornita una guida affinché i funzionari pubblici preposti possano stimare gli effetti delle diverse Azioni individuate e delle misure adottate all’inter-no del proprio Paese;

 

• Azione 12. Mandatory Disclosure Rules

Concerne le metodologie utilizzabili per conoscere i fenomeni di pianificazione aggressiva dal punto di vista fiscale da parte dei contribuenti, anche attraverso l’obbligo di dichiarazione da parte degli stessi, sotto varie possibili forme.

Viene fornita alle Amministrazioni finanziarie dei vari Paesi una struttura – comunque modulabile in base alle specifiche esigenze – finalizzata alla raccolta tempestiva delle informazioni utili ai fini dell’individuazione di tali fenomeni, per poi analizzare gli schemi riscontrati nell’esperienza concreta ed intraprendere nel più breve tempo possibile attività di contrasto;

 

• Azione 13. Guidance on Transfer Pricing Documentation and Country-by-Country Reporting

Migliorare e coordinare in modo più articolato la documentazione richiesta alle imprese multinazionali in tema di transfer pricing e procedere all’individuazione di uno standard minimo, richiedendo ai contribuenti di indicare le imposte pagate nei vari Stati, in modo che le singole Amministrazioni dei Paesi coinvolti siano facilitate nell’indirizzare efficacemente la propria attività di controllo.

E’ prevista la creazione di un master file al quale potranno accedere le Amministrazioni dei principali Paesi, di un local file per ogni Paese e di un rapporto Country by Country (strumento attraverso il quale le multinazionali sono tenute a fornire annualmente, separatamente per ogni Paese nel quale esse operano, informazioni sui redditi, sulle tasse pagate e su altri specifici indicatori predefiniti);

 

• Making Dispute Resolution Mechanisms More Effective

In considerazione del fatto che le modifiche introdotte dal Progetto BEPS potrebbero essere suscettibili di determinare elementi di incertezza nel breve periodo, con possibili ricadute in termini di aumento del contenzioso, sono previsti più efficaci meccanismi di risoluzione delle controversie.

È stato stabilito uno standard in base al quale i Paesi si impegnano a cercare di risolvere le controversie in un lasso di tempo medio di 24 mesi e sono state anche identificate best practices alle quali fare riferimento;

 

• Azione 15 – Developing a Multilateral Instrument to Modify Bilateral Tax Treaties

L’ azione si prefigge di sviluppare uno strumento multilaterale per modificare gli accordi bilaterali, con l’obiettivo di velocizzare e facilitare la realizzazione delle misure messe a punto per affrontare i fenomeni elusivi.

È infatti necessario prefigurare metodologie che permettano di adeguare i regimi fiscali tempestivamente, in risposta alla rapida evoluzione che caratterizza l’economia globale.

 

In conclusione, è bene sottolineare che alcune delle misure contenute nel pacchetto BEPS saranno immediatamente applicabili mentre altre richiederanno una revisione delle normative nazionali e dei trattati fiscali bilaterali.

Deve peraltro essere chiarito che la fiscalità resta un ambito di sovranità nazionale anche se l’obbligo di non confliggere con gli impegni assunti a livello internazionale rischia di porre un concreto limite all’implementazione differenziata.

Proprio nell’ottica di una sempre maggiore “tendenziale” uniformità dei regimi si segnala che la Commissione Europea ha recentemente presentato un piano d’azione per una tassazione societaria più equa ed efficiente nell’UE con l’obiettivo anche di valutare come recepire i risultati del Progetto BEPS a livello europeo.

Si prevede che la collaborazione dei diversi Paesi continuerà fino al 2020 per completare le diverse linee di attività che nel corso dei prossimi 4 anni verranno monitorate.

A livello nazionale si ricorda che i decreti legislativi di attuazione della delega fiscale hanno introdotto diverse innovazioni, anche avvalendosi dei primi risultati del Progetto BEPS, con riferimento ad esempio ruling , (cfr. Dlgs. 147/2015), all’abuso del diritto e all’adempimento collaborativo (cooperative compliance. cfr. DLgs. 128/2015).

 

Per ulteriori approfondimenti cfr Servizio del Bilancio, (2015), Nota breve, “Il Progetto Base Erosion and Profit Shifting (BEPS)”. NB n. 13, ottobre 2015, Senato della Repubblica, XVII legislatura.

I testi sono disponibili alla pagina http://www.senato.it/documentazione/bilancio/

Di interesse per gli aggiornamenti si suggerisce http://www.oecd.org/ctp/beps.htm